1. 边界始于文件,而非自然
地图上的边界线看起来像山河一样本就存在,实际上它是由三个步骤的人为工作造就的。首先,条约用文字定义这条线(划界);接着,测量队把这些文字落实为坐标和界碑(标界);此后,还必须有人持续管理这些界碑和这条线。最后一步的工作量有多大,世界上最长的边界之一——美国与加拿大边界——给出了答案。
由两国共同运作的国际边界委员会(International Boundary Commission)依据国际条约,维护着“标注在256张官方边界地图上的8,891公里(5,525英里)边界”。其中陆地段为5,061公里,水域段为3,830公里。委员会“检查、维护并修复8,000多个界碑和基准点以及1,000个测量基准点”,并沿陆地边界保持“6米(20英尺)宽的通视带”整洁。在穿越森林的2,172公里路段,这6米宽的带状区域必须定期伐木清理。委员会还监管边界3米范围内的一切施工。这个自称“一个多世纪以来维护着和平边界”的机构所做的工作表明:边界不是划一次就完事的线,而是每年都得维修的设施。
2. 直线边界:用尺和铅笔画线的代价
世界地图上那些格外笔直的边界线,大多是直接沿着纬线或经线划定的。不依地形而按坐标定线,对测量和谈判都很方便,但问题是,这样的线与当地居民的分布毫无关系。经济学家阿尔贝托·阿莱西纳、威廉·伊斯特利和雅尼娜·马图舍斯基在2006年美国国家经济研究局(NBER)工作论文《人为国家》中写道,“非洲边界的80%沿纬线和经线划定”,并指出许多学者认为,这类人为边界“造就了民族分裂的国家,或反过来把同一个民族割裂到邻国去”,由此成为非洲经济问题的根源。
这篇论文提出了衡量边界人为程度的两个尺度。一个是边界“把民族群体割裂到相邻两国的程度”,另一个是“陆地边界有多直”——其依据的假设是,边界越直,人为的可能性越大。作者报告称,这两个尺度与多项政治、经济成效指标高度相关。不过这只是相关性,并不能证明直线本身就是一切问题的原因。可以确定的是,直线边界诞生于会议室,而不是地理。
3. 河流移动,边界也移动吗:格兰德河的100年
河流看起来是适合做边界的地形,但河流会移动。美国与墨西哥之间的格兰德河就是教科书式的案例。据美国国家公园管理局查米萨尔国家纪念地的资料,1884年的协约在重新确认以河流最深河道为界的同时,立下了一条规则:“河道缓慢移动时边界随之移动,河流突然改道时边界留在旧河道上。”埃尔帕索与华雷斯城之间的查米萨尔地区,正是围绕这条规则的解释而产生争端的地方——1895年墨西哥正式提出领土主张,1911年两国把此案交付仲裁。
解决办法是在物理上重新开挖河道。国家公园管理局记载,肯尼迪总统与洛佩斯·马特奥斯总统制定了“开挖一条穿过查米萨尔和科尔多瓦的新混凝土渠道,渠道以南的土地归墨西哥,以北的土地归美国”的方案;肯尼迪去世后,约翰逊总统完成了谈判,1963年《查米萨尔条约》得以成立,最终协议于1967年签署,次年河水流入新渠道。两国的国际边界与水利委员会(IBWC)用数字记下了结果:委员会“把格兰德河河道迁移4.34英里并加以混凝土覆盖,将437英亩土地转交墨西哥”。随后,1970年的边界条约在保留格兰德河与科罗拉多河作为边界的同时,制定了“今后即使河流变化,任何一国都不会丧失或取得领土的程序”。这个教训是:要用河流作边界,就必须连河流移动时的规则一起定好。
4. 边界里的边界:穿过房屋的飞地
边界不一定非得是一条连续的线。比利时与荷兰之间的巴尔勒海尔托赫·巴尔勒纳索就是一个极端的例子。荷兰布拉班特旅游局介绍,这个小镇里有“22块比利时飞地和8块荷兰飞地”,而荷兰飞地中“有7块是位于比利时飞地之内的反飞地”。边界并不沿着某条街道笔直延伸,而是“穿过道路、花园和房屋”,还有“同时拥有荷兰门牌号和比利时门牌号的房子”。居民和游客可以通过门牌旁边的国旗来判断自己站在哪个国家。旅游局把这里称作“飞地的世界首都”——全世界64块飞地中,近一半都聚集在此。
飞地并非欧洲独有的遗产。印度与孟加拉国边界上曾留有162块源自旧时地方领主所有关系的飞地,其中的居民几十年来都生活在没有任何国家行政能真正覆盖的状态中。据半岛电视台引述法新社的报道,两国于2015年6月6日在达卡签署了历史性的领土交换协定,约定“将111块飞地移交孟加拉国,51块移交印度”,飞地居民可以自行决定选择哪国国籍。这项协议的框架早在1974年就已获孟加拉国批准,但印度议会的批准却是在协定签署前一个月才完成的。整理这条边界花了40年。
5. 不是线而是带:朝鲜半岛的军事分界线与非军事区
也有边界根本不是线,而是具有宽度的带状区域。韩国国土地理信息院的《国家地图集》说明,朝鲜半岛“以停战线即军事分界线(MDL)为界分为韩国和朝鲜,并把自军事分界线向南、向北各2公里、共4公里的区域设定为非军事区(DMZ)”。这条带状区域是“依据1953年7月27日签订的《关于朝鲜军事停战的协定》而禁止武装的缓冲地带”,禁止驻扎军队、部署武器和修建军事设施。在非军事区之外还设有一条平民管控线,依法管控平民进入军事分界线邻近地区。
值得注意的是,这在国际法上并不是国界,而是停战协定划定的军事分界线。因为它并非由结束战争的和平条约、而是由停止战斗的停战协定所产生,所以这条线优先承担的是隔开双方军队的缓冲功能,而不是边界通常具备的职能。《国家地图集》还补充说,在2018年4·27《板门店宣言》中,韩朝两国领导人商定要把非军事区建设成实质性的和平地带。这条线常被称为“155英里停战线”,但其长度在各种资料中的记述略有出入,因此本文只记述官方地图集明确标明的宽度和性质。
6. 约定谁也不划线的大陆:《南极条约》第4条
在“如何划界”的另一端,还有约定不划界的地方。据南极条约秘书处介绍,《南极条约》于1959年12月1日在华盛顿签署,1961年生效;在国际地球物理年(1957~58)派出科学家的12个国家为原始签署国,目前缔约国为58个。第1条规定“南极应仅用于和平目的”。而第4条则把领土问题冻结起来:条约规定,“在本条约有效期间内所发生的一切行为或活动,都不得构成在南极提出、支持或否定领土主权主张的依据,也不得在南极创设任何主权权利。在本条约有效期间内,不得提出新的领土主权主张或扩大现有的主张。”
这一条款原封不动地保留了已提出领土主张的7个国家(阿根廷、澳大利亚、智利、法国、新西兰、挪威、英国)的立场,也保留了不承认这些主张的国家的立场,只是把争端定格停住。它不是划出边界,而是用条约把“不划界的状态”固定下来。即使地图上画有南极的扇形分界线,那些线也只是在条约之下效力被中止的主张而已。
7. 在地图上读边界的三条原则
第一,区分线的种类。由条约确定并立有界碑的国界(美国·加拿大)、停战协定划定的军事分界线(朝鲜半岛)、效力被中止的领土主张线(南极),在地图上看起来相似,法律分量却完全不同。
第二,读懂线背后的规则。如果是河流边界,要看有没有河流移动时的规则;如果是直线边界,那么这条线是在哪次会议上、按什么坐标定下来的,比线本身更重要。格兰德河1884年的规则和1970年的条约表明,没有这些规则,边界会被一场洪水动摇。
第三,记住边界是一项需要管理的设施。就像检查8,000个界碑、清伐6米宽通视带的边界委员会,以及花了40年整理162块飞地的两国议会一样,边界不是划一次就完事的线,而是必须不断维护才能存续的共识。地图上的线看起来越简单,其背后就有越多的文件、测量和谈判。