1. 首都为何会设在并非最大城市的地方
“首都就是全国最大的城市”这种印象，来自巴黎、伦敦、东京、首尔这样的例子。但加拿大的首都不是多伦多，而是渥太华；澳大利亚的首都不是悉尼，而是堪培拉；巴西的首都不是圣保罗，而是巴西利亚；美国的首都不是纽约，而是华盛顿。这些城市都是被“选中或建造”成首都的地方。原因大多不外两种：或是需要一个中立的地点，以避开大城市之间的竞争；或是想把偏向海岸、偏向旧中心的国家重心，移向内陆或别的地区。
本文按时间顺序梳理五个规划首都。两个出自19世纪英联邦的决定（渥太华、堪培拉），一个是20世纪中叶的国家工程（巴西利亚），另外两个至今仍在进行（世宗、努山塔拉）。五个案例合在一起说明的是：建一座首都，不是城市规划的问题，而是时间与法律的问题。
2. 渥太华：议会定不下来，由女王选出的首都
加拿大众议院的官方议事程序释义书，平实地记录了渥太华成为首都的过程。在联邦成立之前，加拿大省（Province of Canada）的立法议会因为定不下固定的首都而四处迁移。“1841年在金斯敦”首次开会之后，又辗转到蒙特利尔、魁北克城、多伦多，城市之间的竞争始终没有结束。最终，“1857年维多利亚女王选定渥太华为加拿大省的政府所在地”。当时渥太华并不是大城市，而正是这一点，成了让任何一座大城市都不成为赢家的解决办法。
选定并不等于立刻迁移。议会第一次在渥太华开会是1866年；联邦成立之后，“加拿大议会于1867年11月6日在渥太华召开了第一届议会第一会期”。1867年的宪法法明文规定“加拿大的政府所在地为渥太华”，把女王十年前选定的城市写进了宪法条文。渥太华的案例体现了规划首都的第一个共同点：选定首都是结束城市之间竞争的政治决定，而这个决定要落到宪法里，还需要再花时间。
3. 堪培拉：靠设计竞赛画出来的城市
澳大利亚在1901年组成联邦时，选择了不把首都交给悉尼和墨尔本任何一方的道路。澳大利亚国家图书馆的联邦研究指南记录道，“1908年联邦议会通过《1908年政府所在地法》（Seat of Government Act 1908），把亚斯-昆比恩地区指定为首都辖区”，并且“1911年，位于石灰石平原的新联邦首都辖区归入联邦管理之下”。1911年举办了国际设计竞赛，1912年美国芝加哥的景观建筑师沃尔特·伯利·格里芬的设计方案中选，“1913年宣布新首都定名为堪培拉，并破土动工”。
堪培拉与渥太华属于不同类型。它不是从已有的城镇中选出来的，而是在空地上设计出来的城市。格里芬的方案是一座以湖泊和轴线为中心布置政府功能的理想城市，而这座城市真正迎来议会，又花了十几年。从1908年的法律到1913年定名用了5年，而议会从墨尔本迁来，花的时间比这长得多。
4. 巴西利亚：1000天的建设与唯一入选世界遗产的“现代城市”
巴西把首都从大西洋沿岸的里约热内卢迁到了内陆高原。巴西政府通讯社Agência Gov介绍说，“1960年4月21日落成的巴西利亚，是为容纳新首都而建造的”，并于“1987年被认定为联合国教科文组织世界遗产”，是“第一座、也是迄今唯一获得这一称号的现代城市”。联合国教科文组织也在2023年的声明中表示，“巴西利亚自1987年起列入联合国教科文组织世界遗产名录”，这一列入是对“卢西奥·科斯塔的城市设计（总体规划，Plano Piloto）与奥斯卡·尼迈耶的建筑创作”的认可。
巴西利亚代表规划首都的第三种类型，即在国家设定的期限内从零开始建造。如果说渥太华是政治妥协的产物、堪培拉是设计竞赛的产物，那么巴西利亚就是靠政府意志在压缩的工期内建起来的城市。结果，整座城市成了展现20世纪现代主义城市规划一个时代的文化遗产，但同时也背上了卫星城在规划中心之外不断生长的问题。被造出来的首都如何变成真正属于人们的城市，这一过程并不在规划书里。
5. 华盛顿：最古老的规划首都原型
给上述三座城市带来灵感的原型，是美国的华盛顿。美国国家公园管理局关于国家广场的历史资料说明，这座城市的开放空间和公园源自“乔治·华盛顿总统委托皮埃尔·朗方制定的规划”，而该规划描绘的是“1791年最初的联邦城市”。1790年联邦议会决定把永久首都设在波托马克河畔、以费城为临时首都，政府于1800年迁入，这一经过有广泛的记载；但本文直接核实的官方资料只到1791年的规划及其委托者，因此这里只引用这一部分。
华盛顿不是纽约或费城那样的既有大城市，而是建在各州妥协后选定的空地上；以宽阔的大道和轴线布置政府建筑的做法，后来又出现在堪培拉和巴西利亚的设计中。这条延续了200多年的脉络说明，“造一座首都”的构想不是20世纪的发明，而是从近代国家起步时就存在的一种选择。
6. 世宗：已经设立，但不是首都的城市
韩国的世宗展示了规划首都与法律相遇的那个节点。世宗市诞生过程记录馆记载，世宗特别自治市经过2003年的新行政首都特别法、2004年宪法法院的违宪裁决、2005年的行政中心复合城市特别法，“跨越了宪法法院的违宪裁决、修正方案之争、当地居民的反对等诸多波折”才得以设立，并“以1邑9面1洞的建制，于2012年7月1日迎来了历史性的设立”。设立当时的人口为10万751人。
政府机能的迁移是配合办公楼建设进度完成的。行政安全部政府大楼管理本部介绍说，政府世宗办公大楼的建设，是为了“本着分权与均衡发展、缓解首都圈过密的宗旨，把中央行政机关迁至忠清南道燕岐·公州地区，建设行政中心复合城市”，并且“2012年11月第一阶段竣工之后，2013年11月完成第二阶段，2014年11月完成第三阶段（含世宗第二办公大楼）的竣工”。不过，在2004年宪法法院的裁决之后，韩国的首都在法律上依然是首尔，世宗则是以“行政中心复合城市”之名、聚集了中央行政机关的城市。与堪培拉和巴西利亚先建城、再取得首都地位不同，世宗是城市建成了、却没有得到首都之名的案例。
7. 努山塔拉：法律已经通过，总统令还没有
印度尼西亚是最近、也是规模最大的案例。美国商务部国际贸易署2024年的市场资讯梳理道，“把政府所在地从雅加达迁至东加里曼丹的努山塔拉”是印度尼西亚的核心任务，建设于2022年7月启动，项目规模估计约450亿美元，由努山塔拉国家首都管理局（OIKN）负责开发管理，政府部门办公楼的施工正在进行。这项旨在缓解雅加达过密、地面沉降和交通拥堵的工程，由前总统佐科·维多多启动。
然而法律上的首都还没有迁走。据马来西亚日报《星报》报道，2026年5月12日，印度尼西亚宪法法院驳回了针对迁都相关法律的违宪审查请求，宪法法院院长苏哈托约重申，“在正式将首都地位移交努山塔拉的总统令颁布之前，雅加达仍是首都”。2022年《国家首都法》第39条规定：“在以总统令将首都地位移交努山塔拉之前，首都的地位、功能与作用仍留在雅加达。”雅加达省长确认，“由于迁都在法律上尚未完成”，因此仍沿用“DKI雅加达”这一名称；总统普拉博沃·苏比安托至今尚未颁布该总统令。政府的目标是到2028年把努山塔拉建成“政治首都”，但预算已被削减，转向了其他优先事项。楼在一栋栋建起，首都却还停留在纸面上。
8. 规划首都共同付出的三种代价
第一是时间。渥太华从选定（1857年）到写入宪法（1867年）用了10年；堪培拉从法律（1908年）到定名（1913年）用了5年，而议会迁来花的时间更久；世宗从第一部法律（2003年）到正式设立（2012年）用了9年；努山塔拉从法律（2022年）到至今仍未颁布的总统令，已过去4年以上。建首都的决定必须延续得比一届政府的任期更长，而这期间政权更替，推进速度也会随之改变。
第二是法律与现实之间的落差。世宗聚集了中央行政机关，却不是首都；努山塔拉有把它定为首都的法律，却因为没有总统令而不是首都。地图上被标上星号，和法律把那座城市称为首都，是两件不同的事。
第三是人。正如巴西利亚拥有足以成为世界遗产的完整设计，却仍然经历了规划之外的城市扩张；填满一座城市的不是办公楼，而是决定在那里生活的人。规划首都的成败，不是在落成典礼上、而是在此后数十年的人口统计中见出高下。看地图时，如果首都的标记不在最大的那个圆点上，那意味着这个国家曾在某个时候决定付出这三种代价。